Pierwszy amerykański kryzys naftowy nie zaczął się od kierowcy stojącego przed pustym dystrybutorem. Zaczął się od decyzji podjętej 17 października 1973 roku w Kuwejcie, gdzie podczas wojny Jom Kipur zebrali się arabscy ministrowie do spraw ropy. Zapowiedzieli comiesięczne cięcia wydobycia i powiązali tę politykę z wycofaniem się Izraela z okupowanych terytoriów oraz przywróceniem praw Palestyńczyków. W ciągu kilku dni embargiem objęto Stany Zjednoczone. To ważne rozróżnienie: kryzys nie był ani nagłym wstrzymaniem dostaw całej arabskiej ropy, ani pojedynczym działaniem wszystkich członków OPEC. Był ciągiem ograniczeń wydobycia, selektywnych zakazów eksportu i zmian cen, które ujawniły podatność gospodarki uzależnionej od ropy na zakłócenia.
Wojna, most powietrzny i decyzja naftowa
6 października Egipt i Syria zaatakowały izraelskie pozycje w święto Jom Kipur, żydowski Dzień Pojednania. Wojna zaangażowała Stany Zjednoczone i Związek Radziecki, które zaopatrywały swoich partnerów. Gdy Waszyngton uruchomił duży most powietrzny ze sprzętem wojskowym dla Izraela, arabscy producenci ropy wykorzystali surowiec niezbędny gospodarkom przemysłowym jako narzędzie nacisku dyplomatycznego.
Główną rolę w decyzji odegrała Organizacja Arabskich Krajów Eksportujących Ropę Naftową, OAPEC, a nie OPEC jako całość. 17 października jej członkowie uzgodnili ograniczanie wydobycia co miesiąc o co najmniej pięć procent, z możliwością dalszych cięć. Sporządzone wówczas memorandum amerykańskiego wywiadu odnotowało ten środek i jego deklarowane warunki polityczne. Polityka różnicowała też państwa: uznane za przyjazne mogły otrzymywać stosunkowo normalne dostawy, neutralne miały się liczyć z redukcjami, a rządy postrzegane jako popierające Izrael mogły stać się celem restrykcji.
W publicznym komunikacie pierwszego dnia Stany Zjednoczone nie zostały wskazane osobno. Saudyjscy urzędnicy rozmawiali już jednak o tym, jak nadać cięciom skuteczność wobec Waszyngtonu. 19 października Arabia Saudyjska ogłosiła embargo na dostawy ropy do USA. Inni arabscy producenci wprowadzali kolejne ograniczenia, a środkami objęto również Holandię, Portugalię i Republikę Południowej Afryki. Dokumenty rządowe pokazują zmieniającą się politykę, nie jedną decyzję, która natychmiast zatrzymała każdy tankowiec płynący do Ameryki.
Dlaczego wstrząs rozprzestrzenił się tak szybko
Embargo uderzyło w rynek, który już się zmieniał. Krajowe wydobycie w USA przestało rosnąć, konsumpcja wzrosła, a import nabrał większego znaczenia. Przed kryzysem ropa wydawała się obfita i stosunkowo tania. Wielu kierowców i przedsiębiorców nie miało powodów, by przygotowywać się na długotrwałą przerwę w dostawach. Wraz z ograniczaniem dostaw zaostrzała się konkurencja między kupującymi, a ceny gwałtownie rosły.
Opracowanie historyczne Departamentu Stanu opisuje mechanizm obejmujący zarówno zakazy eksportu, jak i redukcje wydobycia. Decyzja polityczna stała się szokiem rynkowym, ponieważ cięcia zmniejszały podaż dostępną w obrocie międzynarodowym, nie tylko w państwach wskazanych w embargu. Handel ropą tworzy system światowy: ograniczenie jednej drogi dostaw może podnieść ceny gdzie indziej, gdy nabywcy rywalizują o zastępcze ilości surowca. Kryzys dotknął więc także kraje nieobjęte bezpośrednim embargiem, w tym sojuszników, którzy musieli zadbać o własne zaopatrzenie i reagować na niepokój społeczny.
W Stanach Zjednoczonych skutki pojawiły się na stacjach benzynowych i w polityce krajowej. Kierowcy napotykali kolejki, skrócone godziny otwarcia, brak paliwa i ograniczenia mające oszczędzać benzynę. Kryzys podważył też założenie, że energia pozostanie tania i łatwo dostępna. Administracja Nixona apelowała o oszczędność i proponowała między innymi obniżenie ogólnokrajowego limitu prędkości oraz powrót do czasu letniego obowiązującego przez cały rok. Kongres przyjął ustawę nadzwyczajną pozwalającą rozpocząć stosowanie czasu letniego w styczniu 1974 roku. Eksperyment później skrócono po skargach na ciemne zimowe poranki.
Reakcja zmieniła politykę energetyczną
Embargo zakończyło się w marcu 1974 roku po negocjacjach i działaniach dyplomatycznych następujących po wojnie. Nie usunęło jednak zależności, która nadała zakłóceniom tak poważne znaczenie. Stany Zjednoczone musiały zacząć rozpatrywać bezpieczeństwo energetyczne jako kwestię polityki zagranicznej, planowania gospodarczego i infrastruktury, a nie wyłącznie krajowego wydobycia.
Kongres odpowiedział nowymi przepisami. Emergency Petroleum Allocation Act z 1973 roku upoważnił władze federalne do kontrolowania podziału i cen produktów naftowych. W 1975 roku Energy Policy and Conservation Act umożliwił utworzenie strategicznej rezerwy ropy naftowej, czyli państwowych zapasów mających łagodzić skutki przyszłych przerw w dostawach. Ustawa wprowadziła również normy zużycia paliwa dla nowych samochodów. Środki te nie uniezależniły kraju od światowych rynków, lecz utrwaliły w instytucjach przekonanie, że zakłócenie za granicą może mieć natychmiastowe konsekwencje wewnętrzne.
Kryzys przyspieszył również zmiany już wcześniej dyskutowane: oszczędzanie energii, mniejsze i bardziej oszczędne samochody, badania nad alternatywnymi źródłami energii oraz koordynację z innymi krajami przemysłowymi. Niektóre inicjatywy były tymczasowe lub politycznie niepopularne. Szersza zmiana okazała się trwała. Rządy zaczęły traktować dostawy ropy jako strategiczny słaby punkt i budować narzędzia zarządzania niedoborami, zamiast zakładać, że rynek zawsze dostarczy wystarczającą ilość surowca po stabilnej cenie.
Czego dowiodło embargo, a czego nie
Łatwo zapamiętać rok 1973 jako moment, w którym producenci „zakręcili kurek” i sparaliżowali Zachód. Dokumenty pokazują bardziej złożony obraz. Cięcia wydobycia OAPEC i embarga skierowane przeciw konkretnym państwom były znaczące, lecz dostawy trwały, zmieniały się ceny i kierunki handlu, a skutki różniły się między krajami. Embargo stanowiło formę nacisku podczas wojny, nie całkowite i trwałe odcięcie świata przemysłowego od ropy.
Wydarzenia te nie pokazały też, że wyłącznie producenci ropy kontrolowali wszystkie rezultaty. Podatność Stanów Zjednoczonych wynikała z rosnącej zależności od importu, zwiększającego się popytu i ograniczonych możliwości zastąpienia dostaw w krótkim terminie. Producenci mogli narzucać koszty, ponieważ odbiorcy mieli niewielkie pole manewru, by szybko znaleźć inne źródła zaopatrzenia. Siła politycznego nacisku tkwiła w tej nierównowadze.
Embargo dobiegło końca, lecz sytuacja energetyczna nie wróciła do poprzedniego stanu. Amerykanom pozostało wyraźne przypomnienie, że odległe decyzje mogą wpływać na poranny dojazd do pracy, rachunek za ogrzewanie i prawo federalne. Trwała lekcja nie ograniczała się do tego, że ropy można używać jako broni. Kraj zorganizowany wokół taniego paliwa mógł w kilka tygodni odkryć, jak bardzo jego codzienne życie zależy od globalnego systemu, którego nie kontroluje.
Źródła: Departament Energii USA: październik 1973 i pierwszy kryzys energetyczny, Biuro Historyka Departamentu Stanu USA: embargo naftowe 1973–1974, Dokumenty dyplomatyczne USA (FRUS): memorandum CIA o decyzji z 17 października, FRUS: raport ambasady USA w Rijadzie z 17 października, Departament Energii USA: początki strategicznej rezerwy ropy naftowej
